Hélène Cardy
Maitre de Conférences à l'Université Paul Sabatier - Toulouse III

Pouvoirs locaux, les cahiers de la décentralisation , n°35, décembre 1997, pp.47-51.

La communication des collectivités territoriales. Évolutions et perspectives

Depuis une vingtaine d'années, les collectivités territoriales ont succombé dans un même élan aux attraits de la communication et de ses techniques, de ses outils, de ses enjeux. La communication spécifique qui s'est installée présente des particularités : elle s'est diffusée et banalisée dans un laps de temps assez court et a touché presque simultanément l'ensemble de ces collectivités. On aurait pu imaginer que le développement des actions de communication suivrait une logique relative à l'ancienneté respective des collectivités territoriales : les villes et les communes d'abord, suivies des département et des régions. Le recours aux techniques de communication s'est en réalité propagé de façon inégale, et contingente de certains impératifs : si les villes ont connu un attachement antérieur à ces pratiques, certaines régions ont commencé à communiquer avant certaines villes ou certains départements, pour des raisons diverses [1].

Pour aborder la question de façon plus large, constatons que la plupart des collectivités ont attendu la décentralisation pour commencer à communiquer. Avec quelques années de recul, des évolutions apparaissent tant dans les campagnes menées que dans l'attitude des acteurs principaux (élus, responsables de communication, agences...) face à leur propre démarche, comme le relèvent certaines études réalisées de façon régulière à l'échelon local comme à l'échelon national [2]. Nous allons ici brosser à grands traits les évolutions qu'à connu la communication des collectivités territoriales -puisqu'un glissement s'est opéré progressivement, d'une communication à visée identitaire à une communication dite "de proximité"-, et les bouleversements dans le champ social, politique et économique, que l'engouement pour ce phénomène a entraîné.

L'institutionnalisation de la communication
S'il est difficile d'en déterminer précisément le point de départ, admettons tout de même que les collectivités territoriales sont entrées "en communication" progressivement au début des années 80. L'essor de cette pratique s'inscrit dans un mouvement plus large qui touche des secteurs très divers (industrie, entreprise...) à la même période. Il semble que le recours incessant aux Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC) a conduit aussi à appréhender ces processus d'une façon plus professionnelle. La communication locale présente des spécificités, et si chaque collectivité à ses propres motivations, il semble que plusieurs facteurs soient à l'origine de cette mobilisation.
Pour commencer, le mouvement initié par la loi de décentralisation de 1982 a conduit à l'inversion des rapports entre les élus locaux et les responsables des services décentralisés de l’administration. Dans ces conditions, les décisions ne se prennent plus de manière unilatérale, et l’instance politique perd du pouvoir. Les processus de décision doivent s’inscrire dans des structures élargies de dialogue, puisqu'"à une légitimité fondée sur le secret, se substitue une légitimité reposant sur la rationalité politique et la transparence des décisions" [3]. Par conséquent, et puisqu'un dialogue plus large s’établit entre ces pouvoirs, il est nécessaire d’étendre les compétences des élus locaux, pour qu’ils puissent répondre de manière plus satisfaisante à leurs nouvelles attributions. Le recours à d’autres savoirs, tels que ceux relatifs aux techniques de communication, est une solution possible. D'autant plus que la mise en avant du rôle de l’information, la publication des décisions et la volonté de rendre visibles les enjeux s’insèrent dans une stratégie de rupture avec le pouvoir notabiliaire, "qui reposait sur la capacité de négocier en circuit fermé" [4]. Pour ces raisons en particulier, l'évidence du lien entre décentralisation et communication semble pouvoir se passer d'explications.
Si la nécessité du recours aux techniques de communication est d'abord due à l’élargissement du cercle des décideurs, la volonté affichée de "donner à voir" et d’informer, même si elle ne permet pas de répondre à toutes les questions sur la réalité de l’existence de la communication, sur ses modes de fonctionnement, son efficacité et son impact, constitue un deuxième facteur déclencheur. D'autre part, les premières collectivités qui se sont lancées dans des campagnes institutionnelles, dans la mesure où elles obtenaient un certain succès, ont servi d'exemple aux autres, qui ont été incitées à leur emboiter le pas.

La communication : un passage obligé
La période de la décentralisation sert donc de cadre à un bouleversement des modes de communication. L'effervescence autour de ce phénomène s'est traduit notamment par une multiplication des discours des acteurs locaux ; la communication serait porteuse d'enjeux majeurs : sociaux (de nouveaux rapports s'instaurent au sein du système local), économiques (elle est un secteur de développement prometteur), et culturels (grâce à elle la collectivité pourra affirmer son identité). Ce qui implique qu’il est dès lors inconcevable pour une collectivité territoriale de ne pas avoir recours à ces techniques. Comme il fallait s'y attendre, ces nouvelles pratiques se sont forgées en réponse à plusieurs besoins : un besoin pressant des élus de communiquer à tout prix, le besoin identitaire revendiqué par ceux-là même qui disaient répondre à une demande des citoyens, le développement d'une "publicité" des élus locaux, une débauche de moyens, une débauche de supports "grand public" (affiches 4x3, journaux locaux...). Elles ont évidemment donné lieu aux débordements et aux errances inhérents aux balbutiements de tout mouvement.

Dans l'ambiance euphorique des débuts, les professionnels de la communication au service des collectivités ont assisté à une exploitation de ce phénomène par les agences de communication [5]. Cette première époque a été celle de "l'âge d'or" des agences spécialisées. Sans revenir en détail sur des exemples particulièrement frappant, il faut dénoncer a posteriori le travail qu'elles proposaient, et déplorer la crédulité qui frappait alors les directeurs de la communication [6]. C'est finalement la crise économique et les critiques reçues par les responsables (élus et "dircoms") qui ont mis un frein à ces errances.
La communication politique est donc devenue l'affaire de spécialistes qui ont cherché à s'en assurer le monopole. Pendant que les professionnels de la communication se voyaient accorder une place croissante, les professionnels de la politique ont commencé à subir un peu plus les nouvelles règles du jeu, d'autant que c'est à la communication politique au niveau local qu'il appartient alors de contrebalancer le relâchement des liens entre élus et citoyens. Dans ces conditions, le professionnel de la communication a pu apparaître comme le continuateur du spécialiste en marketing, chargé de créer le désir d'un produit ou d'un service et d'en présenter une image conforme à l'aspiration qu'il aura lui même suscitée.

L'identité territoriale
Dès qu'il se sont emparés de l'institution, les professionnels se sont fait fort de travailler sur le thème de l'identité. D'une communication cloisonnée, destinée à faire parler presque uniquement du maire, du conseiller général ou régional, les professionnels se sont mis à faire de la communication identitaire. Pour parvenir à créer un sentiment d'appartenance, ou à faire en sorte que les citoyens se retrouvent autour de thèmes fédérateurs, les mêmes arguments ont été ressassés, servant un message inadapté parce que non-ciblé, avec un langage impropre. Opérations qui se soldaient la plupart du temps par un tissu de banalités, doublé d'un message lisse et uniforme [7]. Finalement, la publicité, loin de mettre en valeur des objets distincts, les a rendus identiques. Le résultat était prévisible : au lieu de renforcer les collectivités concernées, ces messages se détruisent par leur similarité. Les différences se font sur ce qui est déjà acquis par chacune, sur ce qui lui est propre. Mais bien souvent, les discours portent sur des éléments "qui ne sont pas particuliers à (une ville ou une région), (...) mais qui appartiennent à une culture d'expansion, de compétitivité" [8]. Par conséquent, le message et le support se confondent : c'est la puissance des technologies de la communication qui est supposée doter tout message d'une force de persuasion sans égale. Seulement, le télescopage des messages crée un phénomène de brouillage [9]. "La communication suppose différenciation et hiérarchisation des informations, mais tous les messages tendent à se valoir et à se détruire mutuellement". Les discours sont brouillés car ils sont généralisants, ils ne sont pas au coeur du discours territorial. C'est pourquoi il appartient aux responsables de s'attacher à ce qui contribue à creuser l'écart. Plutôt que de chercher à "paraître", chacune des régions doit être en mesure, en partant de ce qui lui est spécifique, de construire des politiques plus marquantes, pour tenir compte de la concurrence des régions voisines.

Un décalage entre les attentes et les pratiques
Cette première période (approximativement une dizaine d'années, 1982-1992) a montré que les collectivités ont souvent fait preuve d'un manque d'objectivité vis-à-vis d'elles-mêmes, et choisi des objectifs trop divers et trop flous. Il a sans doute fallu un peu de temps pour que le dialogue se noue entre les professionnels, issus eux-mêmes de milieux divers, et les élus qui ont longtemps hésité entre leur propre promotion et celle de leur collectivité. Les premières actions ont été menées sans avoir fait l'objet d'une véritable réflexion. Autrement dit, les cibles potentielles n'étaient pas différenciées : administration locale, population, investisseurs français et étrangers, toutes ces catégories se trouvaient confondues. Faute d'avoir opéré cette distinction, certaines ont été écartées, oubliées, mal pensées. Les élus et les professionnels doivent par conséquent s'accorder sur les objectifs à viser et sur les stratégies à définir, et faire en sorte que les uns et les autres se répondent [10].
Autre impératif : celui de la neutralité politique, qui semble avoir cruellement fait défaut au début. Même si la volonté de rester neutre est affichée, cette exigence semble difficile à satisfaire. Les débordements sont dus pour la plupart à la volonté des hommes politiques locaux d'utiliser les outils qui étaient à leur disposition pour se mettre en valeur, plutôt que d'oeuvrer pour le bien de leur collectivité. De plus en plus fréquemment, le déroulement des campagnes institutionnelles, consistant à renforcer le rythme des apparitions de l'élu à mesure que l'échéance se rapproche, est calqué sur le calendrier électoral. Or, pour être efficace, la communication doit être régulière, et se détacher autant que faire se peut des contingences du calendrier politique. Ceci peut paraître utopique, notamment dans les communes, où les structures sont moins importantes et la plupart du temps intégrées directement au conseil municipal. C'est pourquoi une politique sur quelques années reposant sur une démarche moins spectaculaire mais plus solide, intégrant les acquis de la période précédente à une réflexion plus prospective, est souhaitable [11].
Dans cet ordre d'idée, signalons que la loi du 15 janvier 1990 portant sur la réglementation de la communication en période électorale, apporte quelques bémols et restreint les débordements. Mais d'une certaine manière, elle donne plus de liberté aux responsables chargés de communication, qui sont devenus plus autonomes, et les protège contre d'éventuelles pressions ; cette loi devient leur abri [12]. Elle se fait également l'écho de l'évolution des pratiques sociales, puisqu'elle met un terme à l'ère du "tout-publicité". Elle définit une notion juridique nouvelle, celle de la "campagne de promotion publicitaire". Le 24 juin 1991, le ministre de l'Intérieur définit ces termes de la façon suivante : "il faut entendre par "campagne de promotion publicitaire" toute action de communication qui utiliserait un support commercial ou une combinaison de supports commerciaux. Toutefois, l'objectif du législateur est d'éviter que des actions de communication financées sur fonds publics favorisent un candidat. Dans ces conditions, ce n'est pas la nature du support ou le caractère habituel de l'action de communication mais le contenu du message qui permet d'apprécier si la campagne de promotion correspond à un cas d'interdiction" [13].Les effets de cette loi ont des incidences sur la façon de communiquer, en particulier sur le "calcul" à effectuer pour définir une stratégie et programmer les actions destinées à la mettre en oeuvre. Mais du point de vue des contenus, des actions et des supports, les possibilités restent larges [14].

Un bilan de dix années de décentralisation montre que le travail sur l'identité de la collectivité et de l'institution même n'a pas porté ses fruits de façon convaincante, et semble rester une préoccupation des seuls responsables politiques. De nombreux sondages (réalisés par l'OIP en particulier [15]), montrent le désintérêt profond des populations pour ce type de questions. Reste à se demander si les responsables en ont conscience, ou s'il considèrent depuis le début ces pratiques comme étant simplement susceptibles de les servir sur un plan plus personnel, politique. Auquel cas les résultats ne sont pas significatifs.

Une communication de proximité
Ce n'est que lorsque l'on a commencé à s'interroger sur les effets, la portée véritable de ce type de communication et les changements effectifs qui en découlent que brusquement la politique de communication a changé. La communication ne peut plus se contenter de séduire, elle doit nécessairement construire et trouver des stratégies qui permettent de restructurer la société en "faisant passer" la dimension locale. Elle a la capacité et les moyens de participer aux changements sociaux. Encore faut-il qu'elle parvienne à acquérir une autonomie suffisante par rapport au pouvoir politique.
Progressivement, le thème de l'identité n'apparaît plus comme majeur, mais reste présent en filigrane dans l'ensemble des autres actions menées. Si de l'avis général il est encore trop tôt pour abandonner le travail sur l'institution, les préoccupations se sont déplacées et les modes de communication ont changé en même temps que les priorités des conseils régionaux : les élus ne s'affichent plus, ou s'affichent moins, mais tâchent de contribuer à une meilleure connaissance de l'institution qu'ils représentent ; les actions sont orientées en fonction de publics et de thèmes distincts (services, réalisations...), organisées autour de stratégies, en termes d'objectifs. La diversité des pratiques reste importante [16], et les crédits dont dispose les services de communication influencent aussi bien son organisation que ses actions. Mais du point de vue de l'efficacité, un budget restreint n'est pas forcément un obstacle majeur.
Nous sommes entrés dans une communication de proximité, une "communication de la relation" [17], thème aujourd'hui considéré comme une caractéristique du champ politique local. La communication, pour produire du sens, doit répondre à une exigence devenue fondamentale du citoyen : le droit de savoir. De plus en plus sollicité pour exprimer son point de vue sur diverses questions, le citoyen averti devient attentif et réclame la lisibilité des institutions, ce qui est finalement légitime. Le risque est d'aller encore une fois vers une uniformisation des discours et des pratiques, mais ce n'est pas la direction qui semble se profiler. Le politique a démissionné dans la tâche qui lui était dévolue de donner du sens à la complexité. C'est ainsi que la communication a récupéré du pouvoir. La communication institutionnelle doit élucider la complexité, c'est sa spécificité. Elle doit produire de la relation, c'est son rôle. La prise de conscience des responsables et le développement des médias de proximité (télévisions locales, journaux, multimédia...) contribuent largement à l'avancée de ces phénomènes. Il faudra attendre un peu pour vérifier si les effets en sont significatifs.
Pour conclure, rappelons qu'une autre entité territoriale émerge depuis quelque temps : le "pays". Cette nouvelle structure, issue de la loi Pasqua sur l'aménagement et le développement du territoire (04-02-1995), ne se substitue en aucun cas aux autres échelons administratifs ; elle "s'appuie sur les cohérences historiques et géographiques d'anciennes provinces ou de bassin d'emploi pour dégager des actions de développement économique plus adaptées" [18]. Ce sont des structures ouvertes, forum d'échange et lieu de travail que les réseaux socio-professionnels et le tissu associatif ont investi. Elles pourraient bien être porteuses de nouveaux enjeux. Pour informels qu'elles soient, elles recouvrent des espaces susceptibles de retrouver sans difficulté une identité économique et culturelle. Ce que les autres collectivités territoriales n'auront pas réussi à obtenir en quinze ans, les "pays" sont en mesure de le réaliser. Admettons alors que c'est leur cohérence territoriale qui les présente comme un espace pertinent pour le développement, et que c'est justement ce qui faut parfois défaut à certaines des autres collectivités territoriales.