Hélène Cardy
Maître de Conférences à l'Université Paul Sabatier - Toulouse III TERRITOIRES, "Quand la région communique", n°383, décembre 1997, pp.36-37.

La communication régionale. Évolution et perspectives

La plupart des collectivités territoriales ont attendu la décentralisation (1982) pour succomber aux attraits de la communication et de ses techniques, de ses outils, de ses enjeux. C'est pourquoi on peut approximativement dater du début des années 80 l'entrée "en communication" des régions. L'essor de cette pratique s'inscrit dans un mouvement plus large qui touche des secteurs très divers (industrie, entreprise...) à la même période. Il semble que le recours incessant aux Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC) a conduit aussi à appréhender ces processus d'une façon plus professionnelle.
Evidemment, après presque vingt ans de pratique, des changements se profilent tant dans les thèmes abordés que dans l'attitude des acteurs (élus, responsables de communication,...) face à leur propre démarche, comme le relèvent un certain nombre d'études réalisées à l'échelon local ou national [1]. Nous allons ici brosser à grands traits les évolutions de la communication régionale, en montrant le glissement qui s'est opéré, d'une communication à visée identitaire à une communication dite "de proximité".

La communication s'institutionnalise

C'est le mouvement initié par la loi de décentralisation de 1982 qui a conduit à l'inversion des rapports entre les élus locaux et les responsables des services décentralisés de l’administration. Dans ces conditions, les décisions ne se prennent plus de manière unilatérale, mais doivent s’inscrire dans des structures élargies de dialogue, puisqu'"à une légitimité fondée sur le secret, se substitue une légitimité reposant sur la rationalité politique et la transparence des décisions" [2]. Par conséquent, il est nécessaire d’étendre les compétences des élus locaux, pour qu’ils puissent répondre de manière plus satisfaisante à leurs nouvelles attributions. Le recours à d’autres savoirs, tels que ceux relatifs aux techniques de communication, est une solution possible. La volonté affichée de "donner à voir" et d’informer, même si elle ne permet pas de répondre à toutes les questions sur la réalité de l’existence de la communication, sur ses modes de fonctionnement, son efficacité et son impact, constitue un deuxième facteur déclencheur de cette nécessité.
Rapidement, la communication apparait comme étant porteuse d'enjeux sociaux (de nouveaux rapports s'instaurent au sein du système local), économiques (elle est un secteur de développement prometteur), et culturels (grâce à elle la collectivité pourra affirmer son identité). Ces nouvelles pratiques se sont forgées en réponse à plusieurs besoins : un besoin pressant des élus de communiquer à tout prix, le besoin identitaire revendiqué par ceux-là même qui disaient répondre à une demande des citoyens, le développement d'une "publicité" des élus locaux, une débauche de moyens, une débauche de supports "grand public" (affiches 4x3, journaux locaux...). Ce qui a évidemment donné lieu à quelques débordements, budgétaires notamment.
Dans un premier temps, les professionnels de la communication au service des collectivités ont assisté à une exploitation de ce phénomène par les agences de communication [3]. Cette première époque a été celle de "l'âge d'or" des agences spécialisées. La communication politique est donc devenue l'affaire de spécialistes qui ont cherché à s'en assurer le monopole. Dans ces conditions, le professionnel de la communication a pu apparaître comme le continuateur du spécialiste en marketing, chargé de créer le désir d'un produit ou d'un service et d'en présenter une image conforme à l'aspiration qu'il aura lui même suscitée.

L'identité régionale

Dès qu'il se sont emparés de l'institution, les professionnels ont travaillé sur le thème de l'identité. D'une communication cloisonnée, destinée à faire parler presque uniquement du conseiller régional, les professionnels se sont mis à faire de la communication identitaire. Pour parvenir à créer un sentiment d'appartenance, ou à faire en sorte que les citoyens se retrouvent autour de thèmes fédérateurs, les mêmes arguments ont été ressassés, servant un message lisse et uniforme [4], souvent inadapté parce que non-ciblé. Par conséquent, au lieu de renforcer les collectivités concernées, ces messages se détruisaient par leur similarité, et leur télescopage a créé un phénomène de brouillage [5]. Les discours étaient confus car généralisants, ils n'étaient pas au coeur du discours régional. C'est pourquoi il appartient alors aux responsables de s'attacher à ce qui contribue à creuser l'écart. Plutôt que de chercher à "paraître", chacune des régions doit être en mesure, en partant de ce qui lui est spécifique, de construire des politiques plus marquantes, pour tenir compte de la concurrence des régions voisines.

Cette première période (approximativement une dizaine d'années, 1982-1992) a montré que les collectivités ont souvent fait preuve d'un manque d'objectivité vis-à-vis d'elles-mêmes, et choisi des objectifs trop divers et trop flous. Il a fallu un peu de temps pour que le dialogue se noue entre les professionnels, issus eux-mêmes de milieux divers, et les élus qui ont longtemps hésité entre leur propre promotion et celle de leur collectivité. Les premières actions ont été menées sans avoir fait l'objet d'une véritable réflexion. Autrement dit, les cibles potentielles n'étaient pas différenciées : administration locale, population, investisseurs français et étrangers, toutes ces catégories se trouvaient confondues. Faute d'avoir opéré cette distinction, certaines ont été écartées, oubliées, mal pensées. Les élus et les professionnels doivent par conséquent s'accorder sur les objectifs à viser et sur les stratégies à définir, et faire en sorte que les uns et les autres se répondent [6]. D'autre part, la neutralité politique semble avoir également fait cruellement défaut : la plupart des hommes politiques locaux ont utilisé les outils qui étaient à leur disposition pour se mettre en valeur. De plus en plus fréquemment, le déroulement des campagnes institutionnelles, consistant à renforcer le rythme des apparitions de l'élu à mesure que l'échéance se rapproche, est calqué sur le calendrier électoral. Or, pour être efficace, la communication doit être régulière, et se détacher autant que faire se peut des contingences du calendrier politique. Dans cet ordre d'idée, signalons que la loi du 15 janvier 1990 portant sur la réglementation de la communication en période électorale, apporte quelques bémols et restreint les débordements. Mais d'une certaine manière, elle donne plus de liberté aux responsables chargés de communication, qui sont devenus plus autonomes, et les protège contre d'éventuelles pressions ; cette loi devient leur abri [7].
Un bilan de dix années de décentralisation montre donc que le travail sur l'identité de la collectivité et de l'institution même n'a pas porté ses fruits de façon convaincante, et semble rester une préoccupation des seuls responsables politiques.

Une communication de proximité

Lorsque l'on a commencé à s'interroger sur les effets et la portée véritable de ce type de communication, la politique de communication a changé. La communication ne peut plus se contenter de séduire, elle doit nécessairement construire et trouver des stratégies qui permettent de restructurer la société en "faisant passer" la dimension régionale. Elle a la capacité et les moyens de participer aux changements sociaux. Encore faut-il qu'elle parvienne à acquérir une autonomie suffisante par rapport au pouvoir politique.
Progressivement, le thème de l'identité n'apparaît plus comme majeur, mais reste présent en filigrane dans l'ensemble des autres actions menées. Si de l'avis général il est encore trop tôt pour abandonner le travail sur l'institution, les préoccupations se sont déplacées et les modes de communication ont changé en même temps que les priorités des conseils régionaux : les élus ne s'affichent plus, ou s'affichent moins, mais tâchent de contribuer à une meilleure connaissance de l'institution qu'ils représentent ; les actions sont orientées en fonction de publics et de thèmes distincts (services, réalisations...), organisées autour de stratégies, en termes d'objectifs. La diversité des pratiques reste importante [8], et les crédits dont disposent les services de communication influencent aussi bien son organisation que ses actions.
Nous sommes entrés dans une communication de proximité, une "communication de la relation" [9], thème aujourd'hui considéré comme une caractéristique du champ politique local. La communication, pour produire du sens, doit répondre à une exigence devenue fondamentale du citoyen : le droit de savoir. De plus en plus sollicité pour exprimer son point de vue sur diverses questions, le citoyen averti devient attentif et réclame la lisibilité des institutions, ce qui est finalement légitime. Puisque le politique a démissionné dans la tâche qui lui était dévolue de donner du sens à la complexité, la communication a récupéré du pouvoir. Elle doit produire de la relation, c'est son rôle. La prise de conscience des responsables et le développement des médias de proximité (télévisions locales, journaux, multimédia...) contribuent largement à l'avancée de ces phénomènes. Il faudra attendre un peu pour vérifier si les effets en sont significatifs.

Pour conclure, rappelons qu'une autre entité territoriale émerge depuis quelque temps : le "pays". Cette nouvelle structure, issue de la loi Pasqua sur l'aménagement et le développement du territoire (04-02-1995), ne se substitue en aucun cas aux autres échelons administratifs ; elle "s'appuie sur les cohérences historiques et géographiques d'anciennes provinces ou de bassin d'emploi pour dégager des actions de développement économique plus adaptées" [10]. Ce sont des structures ouvertes, forum d'échange et lieu de travail que les réseaux socio-professionnels et le tissu associatif ont investi. Elles pourraient bien être porteuses de nouveaux enjeux. Pour informelles qu'elles soient, elles recouvrent des espaces susceptibles de retrouver sans difficulté une identité économique et culturelle. Ce que les autres collectivités territoriales, les régions notamment, auront eu des difficultés à obtenir, les "pays" sont en mesure de le réaliser. Admettons alors que c'est leur cohérence territoriale qui les présente comme un espace pertinent pour le développement, et que c'est justement ce qui faut parfois défaut à certaines des autres collectivités territoriales.


Le cas de la région Centre : changer de nom pour se forger une identité

Les stratégies et les actions mises en oeuvre par la région Centre, à la recherche d'un nouveau nom sont, du point de vue de la volonté de reconstruction d'un territoire assez révélatrices. La région Centre a décidé de changer de nom. Cette idée a été émise dès 1986. Le déroulement de la procédure est passé par plusieurs étapes. En 1990, le conseil régional se réunit pour discuter de l'appellation de la région. Le thème alors évoqué est l'absence de rappel historique ou culturel dans le nom de la région, et son manque d'incidence sur le sentiment d'appartenance. Pour un public externe, il s'agit de "développer une image forte et représentative" ; le nom actuel représente un handicap à cet égard. Or c'est ce public là, semble-t-il qui motive principalement les élus.
Après une série de consultations, réalisées auprès de la population - l'association de la population est essentielle - et auprès d'un comité constitué de personnalités de la région, plusieurs propositions de noms sont émises. En 1994, à l'occasion des derniers débats, plutôt houleux, les intervenants (les élus régionaux) sont amenés à opter, en définitive, pour quatre noms parmi ceux qui avaient déjà été proposés : "Coeur de France", "Val-de-Loire", "Val-de-France", et "Centre-Val-de-Loire". C'est en définitive cette dernière proposition qui a été retenue. A l'heure actuelle, il semble que le dossier soit toujours en attente, puisque l'adoption de ce nom ne sera effective que lorsque la proposition aura fait l'objet d'un projet de loi.